一、“石破天惊”的一槌
1987年12月1日下午4时，深圳会堂，容纳700人的会场座无虚席。
中共中央政治局委员（时任国家经济体制改革委员会主任）李铁映、国务院外资领导小组副组长周建南、中国人民银行副行长刘鸿儒，以及来自全国17个城市的市长，此刻都安静地注视着台上的拍卖槌。香港派出了21人的参观团，中外媒体的镜头对准了同一个方向。
坐在前排的是深圳经济特区房地产公司总经理骆锦星。七年前，他因为第一次与香港人合作开发土地，被不少人扣上了“卖国贼”的帽子。今天他来这里，心中只有一个念头：甩掉这顶帽子。
这块编号H409—4的地块紧邻深圳水库，面积8588平方米，规划为住宅用地，使用年限50年，起拍价200万元，每口价5万元。深圳市政府提前在报纸上刊登了《土地竞投公告》，拍卖前三天已有44家企业领取了编号参加竞投，其中外资企业9家。
拍卖开始，骆锦星一直沉住气。价格从200万一路攀升，当有人喊到390万时，他才第一次举起手中的11号牌，报出“400万”。经过几个回合的较量，竞价升至520万，场上只剩下深圳经济特区房地产公司和深圳市工商银行房地产公司两家。骆锦星的志在必得之意溢于言表，他再次举牌：“525万！”
“525万一次，525万两次，525万三次。”拍卖师刘佳胜手中的枣红色樟木槌应声落下。全场沸腾。竞拍过程持续了17分钟。
这一槌，敲响的是新中国历史上土地使用权拍卖的“第一槌”。1987年深圳出让的三块土地加起来，政府得到了2336.88万元的土地费，等于特区内1985、1986两年全部的土地费用收入。
更重要的是，这一槌直接推动了1988年《中华人民共和国宪法修正案》的通过。宪法第十条第四款中增加了土地的使用权可以依照法律的规定转让的内容，国有土地使用权出让从此合法化。土地资源无偿、无期限、无流动的时代一去不复返。
对于正在为城市建设资金焦头烂额的深圳人来说，这一槌意味着一条新的财路被打开了。深圳经济特区建立初期，“只给政策不给钱”的原则使基础设施建设资金极度匮乏。大规模基础设施的“四通一平”面临严峻的资金短缺，除了来自银行的3000万元贷款，财政上再拿不出更多资金。被逼到墙角的深圳人，只能想办法突破约束条件。1979年3月，深圳出租蛇口半岛1000亩土地给香港招商局，用以建设蛇口工业区，便是一次破天荒的尝试。
今天回头看，那场拍卖的意义远远超出了深圳一城一地。骆锦星的一槌，实际上为日后中国地方政府打开了一扇门——这扇门通向的，正是后来被称为“土地财政”的广阔天地。
二、分税制：一场改变中央与地方关系的制度手术
如果说1987年的深圳拍卖是土地财政的“序曲”，那么1994年的分税制改革就是这场大戏的“总纲”。
1993年底，时任国务院副总理的朱镕基主导了一场对中国中央与地方财政关系的根本性调整。1993年12月，国务院颁布了《关于实行分税制财政管理体制的决定》，决定从1994年1月1日起推行分税制改革。
此前，中国实行的是“财政包干制”，被称为“分灶吃饭”。在这种体制下，地方财政比中央财政“宽裕”得多。当时地方财政收支规模约占全国财政收支规模的七成，中央财政时常要向地方借款。但这种模式也带来了问题——地方政府向中央政府隐瞒真实的财政收入，中央政府无法获得足够的财力进行有效的宏观调控。
朱镕基的改革，就是要终结这种局面。
分税制的核心逻辑很简单：按税种划分中央和地方的财政收入。作为主体税种的增值税被划为中央与地方共享收入，按75%和25%的比例分别归属中央与地方。企业所得税、个人所得税等随后也被纳入共享范畴。此外，中央与地方各自建立了独立的税收征管机构。
改革的幅度之大令人咋舌。1993年，中央财政收入占全国财政收入的比重仅为22%；分税制改革实施后的第一年，即1994年，这一比重便一跃升至55.7%。地方政府财政收入占比则从1993年的78%急剧下降至1994年的44.35%。此后，地方财政收入占比一直维持在50%以下。
问题在于，收入的蛋糕被中央切走了更大的份额，但支出责任却没有随之转移。1994年税制改革以来，地方财政收入占比从78%稳步下降到52.1%，而地方财政支出却从72%上升到了84.8%，一降一升，形成了严重的“财政收支倒挂”。与此同时，省级以下的分税制改革机械地照搬了中央与地方的模式，“层层分税，导致层层集中，而办事的责任却是层层下移，甚至是层层加码”。结果是，县乡两级政府手中大约只有30%的财政收入，却要承担约60%的公共产品开支。
中央政府并非不知道地方政府的窘境，因此建立了转移支付制度来弥补地方财政缺口。但转移支付受到严格监管，地方政府无法自主支配。对于那些需要招商引资、修路建桥、改善城市基础设施的地方主政者来说，手头的钱永远是不够的。
正是这种“财权上移、事权下放”的制度安排，为后来地方政府走向土地财政埋下了最关键的伏笔。
三、地方政府的“自救”之路
分税制改革之后，地方政府面临一个现实困境：既要维持庞大的公共支出，又要完成经济增长的考核指标，但手头的财政资源却捉襟见肘。
于是，地方政府的目光开始转向那块此前被宪法禁止买卖、如今却可以合法转让的土地。
在国家层面，政策也在为地方政府“开一道口子”。分税制改革后，国有土地出让收入全部划归地方，不参与中央与地方的分成。这一制度安排等于告诉地方政府：土地出让金归你，自筹自用。对于一个正在为钱发愁的地方政府来说，这无异于天降甘霖。
事实上，土地有偿出让的探索比分税制改革还要早几年。1982年，深圳特区率先按城市土地等级收取不同标准的使用费。1987年，国务院批准在深圳、上海、广州等地进行土地使用制度改革试点。但这些早期的探索还停留在个案层面，真正让土地出让成为地方政府普遍做法的，是1994年分税制改革之后财政压力的倒逼。
据国务院发展研究中心土地课题组蒋省三、刘守英等人在2006年所做的研究报告，“土地财政”应该从上个世纪90年代末就开始了。天津财经大学财政学科首席教授李炜光在接受采访时指出，正是分税制改革后财权、财力过于向中央政府集中，使地方政府失去了足够自主支配的财力，才催生了土地财政的形成。
而中国土地勘测规划院副总工程师邹晓云在实地调研中发现，地方土地部门对“土地财政”最经常的“解释”是——这是分税制改革的“缺陷”。学界对分税制改革的结果也有一个比较普遍的评价：“财权上解，事权下移”。
但在当时，没有人在意这个“缺陷”意味着什么。地方政府看到的只有一个事实：土地，这个他们手中唯一可以自主处置的大宗资产，能够产生源源不断的现金流。
四、住房公积金：一个意外的制度先行者
在土地财政的制度拼图逐渐成形的同一时期，另一条与住房金融相关的线索也在悄然生长。
1991年5月，上海借鉴新加坡中央公积金制度的经验，在全国率先实行住房公积金制度。当时的背景是，城镇住房制度改革已经讨论多年，但进展缓慢。上海的这一创新，实际上是试图通过强制性储蓄的方式，为职工购房积累资金，同时为住房建设提供融资渠道。
1992年5月，上海华光仪器仪表厂职工杨希鸿在建设银行上海市分行房地产信贷部的一份“职工住房抵押借款合同”上签字盖章。她不知道的是，自己无意间成了中国个人公积金贷款的第一人。
上海的成功经验很快在全国推广开来。1994年，国务院在全国推广住房公积金制度。到1996年底，公积金贷款在上海已经迅速发展，覆盖了相当规模的人群。
但在1998年之前，住房公积金的用途主要是发放住房建设贷款。当时70%—80%的住房公积金用于建房贷款，仅20%—30%投向个人住房消费贷款。换言之，住房公积金最初的角色是住房建设资金的“源头”，而不是个人购房的“梯子”。
这个角色定位，在1998年发生了根本性的转变。
五、1998：一场改变中国人居住方式的革命
1998年，注定是写入中国房地产发展史册的一年。
那一年，亚洲金融危机的阴影仍未散去。中国经济增长面临下行压力，出口受到冲击，内需亟待拉动。如何寻找新的经济增长点，成了中央领导层最关心的课题。
王石在他的博客里披露过一段故事。1997年11月，在深圳麒麟山庄，时任国务院总理的朱镕基在听取六家深圳企业的工作汇报。轮到王石发言时，这位万科创始人“放胆”谈起了“把住宅产业当作刺激内需的支柱产业来发展”的问题。他认为，住宅行业还成不了支柱产业，因为当时商品房比重仅占30%，60%以上都是各级政府的福利房；房地产业属资金密集型行业，但企业受额度限制融资困难；信贷按揭的额度管理限制依然太死。
朱镕基开玩笑地将王石聘为自己的“免费房地产顾问”。此后，王石又应邀参加了建设部、国务院住房办、国家体改委、土地总局等国务院有关部门的内部小范围研讨会。
王石的建议并非孤例。事实上，自1995年起，建设部、国务院住房办已就住房制度改革进行了多轮内部研讨。但企业家在最高决策者面前直接建言，确实为这场改革增添了来自市场一线的推动力。
1998年7月3日，国务院颁发了《关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》。这份被称作“23号文件”的纲领性文件，正式开启了以“取消福利分房，实现居民住宅货币化、私有化”为核心的住房制度改革。在新中国延续了近半个世纪的福利分房制度，在这一天画上了休止符。
改革的设计者们有着清晰的逻辑链条：取消福利分房，意味着职工必须通过市场购买住房；而要让他们有能力购买，就必须建立住房金融体系，提供按揭贷款。这样既能拉动住房建设投资，又能刺激居民住房消费，进而带动建筑、钢铁、化工、家电等一系列相关产业的发展。
中国房地产及住宅研究会副会长顾云昌参与了1998年整个房改政策的制定过程。他后来回忆，当时以住宅产业拉动内需的目标非常清楚，住宅建设的产业链很长，涉及到几十个行业，既能从投资角度拉动经济增长，又能从消费角度拉动经济增长，是“双重拉动”。
1998年5月，就在23号文件发布前两个月，中国人民银行已经先行一步，颁布了《个人住房贷款管理办法》（银发〔1998〕190号）。这份文件的目的是“为促进住房消费，支持住房产业成为新的经济增长点，改善银行信贷资产结构”。这是中国第一次以正式部门规章的形式，系统性地为个人住房贷款确立制度框架。
《办法》规定，个人住房贷款可在所有城镇办理，贷款最长期限为20年，不享受购房补贴的借款人需以不低于所购住房全部价款的30%作为首期付款，申请住房公积金贷款的可享受更低利率。对于刚刚告别福利分房时代的中国人来说，这是一次观念上的彻底重塑：住房不再是用完即止的福利品，而是一项需要通过长期信贷来支撑的重大消费决策。
1999年，中国人民银行下发《关于开展个人消费信贷的指导意见》，“积极开展个人消费信贷”的概念首次被正式提出。提前消费、贷款买房、按揭等词汇，开始陆续进入中国人的日常生活。
六、个人房贷的“第一单”
政策出台之后，商业银行迅速行动了起来。
1998年6月28日，中国工商银行根据央行《个人住房贷款管理办法》，制定了《中国工商银行个人住房贷款管理办法》，明确贷款发放条件、担保方式和审批程序。其他国有大行也相继出台了类似办法。招行、光大等股份制银行亦不甘落后，纷纷推出个人按揭产品。
在政策的“绿灯”照耀下，中国的个人住房贷款市场从无到有、从小到大，开始了一场波澜壮阔的扩张。1997年底，全国商业性和公积金个人住房贷款余额合计不过200亿元左右；到2001年底，这一数字已跃升至6398亿元，是1997年的33倍，首次超过房地产开发贷款余额，占整个消费贷款余额的86%。
从零到六千多亿，仅用了四年时间。这种增长速度，即使在后来中国金融发展的任何一个阶段看，都堪称惊人。
而杨希鸿的那份“0001号”贷款合同，也由此成为中国住房金融史上第一个被铭记的符号。她以一位普通工人的身份，意外地成为了一场深刻社会变革的亲历者和见证人。
从深圳拍卖的第一槌到杨希鸿签下的第一份公积金贷款合同，从分税制改革到1998年的房改纲领，中国住房金融的序章就这样在一个又一个“第一”中缓缓展开。没有人能预见到，这一切——土地的有偿出让、分税制带来的财政倒逼、公积金的制度萌芽、房改与信贷的双重松绑——将如何在未来二十多年里交织成一个庞大的利益链条，将地方政府、开发商、银行和千千万万普通购房者捆绑在同一部轰鸣运转的机器之中。
而此刻，黎明才刚刚开始。
七、“当铺思维”的诞生
在中国住房信贷的起步阶段，银行的风险管理模式也随之成型。由于个人住房贷款业务对银行而言是完全陌生的领域，风险控制自然沿用了商业银行最熟悉的方法——抵押担保。
1998年的《个人住房贷款管理办法》明确规定，“贷款人发放个人住房贷款时，借款人必须提供担保。借款人到期不能偿还贷款本息的，贷款人有权依法处理其抵押物或质物”。工商银行的配套办法同样强调，“贷款人发放贷款时，借款人必须提供担保。贷款担保可分别采取抵押、质押、保证的方式”。
这套风控逻辑在住房信贷的起步阶段有着现实的合理性。对于银行而言，住房本身就是最可靠的抵押物：房价在上涨，土地在升值，即使借款人违约，银行也可以通过处置抵押物来收回贷款。在这种逻辑下，抵押物的价值评估远比借款人的收入稳定性更重要，资产价格的单边上涨则成为所有风险的“麻醉剂”。
这就是后来被学界和业界反复批评的“当铺思维”——过度依赖资产抵押和价格增值来覆盖风险，而忽视项目现金流和企业实质经营能力的评估。这种思维在房价持续上涨的二十年里被反复验证为“有效”，从而被固化在中国银行业房地产信贷的核心方法论之中。而它日后酿成的苦果，要到另一个时代才会被人们真正尝到。
八、数据中的黎明
如果用数据来刻画这一时期的轮廓，以下几个数字或许最具说服力：
1993年，全国土地出让金仅约300亿元，到2011年已上升至2.7万亿元。与此同时，土地出让金收入占地方财政收入的比重，从1998年到2000年的10%以下，迅速攀升至2001年到2013年平均超过50%。
住房金融领域，2001年底全国商业性和公积金个人住房贷款余额合计达6398亿元，是1997年的33倍。2008年末，全国住房公积金缴存余额首次突破万亿元大关，达到12116.24亿元。
房地产开发投资从1997年的3178亿元增长到2007年的25280亿元，十年增长了近7倍。这些投资的相当一部分，来自银行信贷——房地产开发贷款和个人按揭贷款的双重推动。
而支撑这一切的，是一套正在被快速“合法化”的制度逻辑：地方政府通过出让土地获得财政收入，土地价值上涨又反过来增强地方政府以土地为抵押获取银行信贷的能力，这些信贷资金再投入城市基础设施建设和开发区建设，进一步提升土地价值。土地——信贷——基础设施——土地增值——再信贷，一个闭环就此形成。这个闭环，后来被学者称为“土地金融”。
在这个闭环的运转中，银行扮演的角色至关重要。它是土地价值的发现者、放大者和最终变现者。每一笔按揭贷款，每一笔开发贷，每一笔以土地为抵押的地方融资平台贷款，都在为这个闭环注入新的能量。
九、无形的合唱
2003年，“土地财政”开始成为地方政府收入的主要来源。从2003年到2012年，土地转让金与地方本级财政收入的比例平均为50%，2010年最高曾达到72%。
2003年也是一个转折之年。土地招拍挂制度的建立，使得地方政府有能力通过市场化方式最大化土地出让收益。在2008年国际金融危机之后，中央政府为刺激经济，放松了对地方融资平台的管制。地方政府以土地出让收入作为银行贷款的抵押，获得了为基础设施投资筹资的新渠道，土地财政逐步演变为“土地金融”。
也正是在这一时期，银行信贷与中国房地产之间形成了一种近乎“共生”的关系。开发商向银行借钱拿地、盖房；购房者向银行借钱买房；地方政府以土地抵押向银行借钱修路、建桥。在这条环环相扣的资金链上，银行既是资金的供应者，也是风险的最终承担者。
而这种关系之所以能够维系，依靠的是房价持续上涨的预期——当所有人都相信土地和房产会一直升值，任何贷款都是安全的。土地是抵押物，规模是护身符，资产价格的单边上涨是所有风险的麻醉剂。
在这片黎明中，中国银行体系的房地产信贷逻辑——“重抵押、轻现金流”——逐渐成型。它并非一日建成，而是在分税制、房改、土地制度和住房金融政策的相互耦合中，一个片段一个片段地拼合而成。如果说后来的三十年是一部高潮迭起的大戏，那么1998年之前的岁月，就是这部大戏缓慢而不可逆转的序幕。